istraživanja

Analiza predloženog Zakona o budžetu za 2015. godinu

Prihodi budžeta su uglavnom realistično procenjeni, ali izazovi postoje kod prihoda od dobiti javnih preduzeća i agencija za koje smatramo d...
IZDVAJAMO

Rastom do stabilnosti - dostizanje političke i društvene stabilnosti u regionu Zapadnog Balkana putem omogućavanja viših stopa ekonomskog rasta

Reforme koje bi uvećale nivo ekonomskih sloboda u oblastima imovinskih prava i poslovne regulacije bi značajno uticale na povećanje stope ek...

Prihodi budžeta su uglavnom realistično procenjeni, ali izazovi postoje kod prihoda od dobiti javnih preduzeća i agencija za koje smatramo da su znatno precenjeni. Rashodna strana pokazuje da nema velike štednje iako ima pozitivnih koraka (npr. smanjenje subvencija) ali postoje veliki izazovi pre svega u domenu poslovanja javnih preduzeća.

Pored procene prihoda i rashoda, potrebno je oceniti i glavne varijable na kojima počiva budžet, a to su nivo inflacije i ekonomskog rasta. Pored ovih standardnih varijabli, za budžet Srbije su bitni i nivo kursa kao i kretanja na međunarodnom finansijskom tržištu.

Prema Memorandumu Narodne banke Srbije, ciljana inflacija u narednoj godini iznosi 4%, uz odstupanja naviše i naniže od 1,5%, što je istovetno ciljevima za tekuću godinu. Iako nisu svi podaci još uvek dostupni, tokom ove godine je inflacija u okviru targetiranih vrednosti, i to čak bliža donjoj granici. Uz neekspanzivnu monetarnu politiku, ovaj cilj je moguće ostvariti i u narednoj godini. Ne treba, međutim, gubiti iz vida da je u situaciji pada bruto domaćeg proizvoda i niska inflacija relativno visoka. Procenjeni ekonomski rast u narednoj godini iznosi 1,039% (prema podacima MMF-a). I ovaj nizak rast se može pokazati teško dostižan – za njega je bitan privredni ambijent a koji već godinama stagnira ili se pogoršava (Srbija je ove godine nazadovala za nekoliko mesta na Doing Business izveštaju Svetske Banke). Pored toga, MMF nije uvek konzervativan u proceni ekonomskog rasta i često se dešava da jednom prognozirani nivo rasta sa početka godine obori (na primer, od početka krize 2008. godine MMF je svake godine revidirao naniže svoju prvobitnu procenu ekonomskog rasta Srbije, osim u 2013. godini). Imajući u vidu pad ekonomskih aktivnosti, celokupni ostvareni rast u narednoj godini će uglavnom biti samo vraćanje na nivo BDP-a iz 2013. godine. Nivo kursa je za budžet bitan ne samo zbog uticaja na inflaciju već ponajviše zbog troškova otplate kredita jer su oni u stranim valutama, tako da svako slabljenje dinara iziskuje veće troškove servisiranja kamata (kamate čine skoro 12% ukupne rashodne strane budžeta, više nego recimo za celokupnu socijalnu zaštitu). Takođe, sa obzirom na to da 23,7% državnih obveznica ima varijabilnu kamatnu stopu, svako veće kretanje na međunarodnom finansijskom tržištu može da utiče na povećanje troškova putem rasta kamatnih stopa (imajući u vidu ubrzanje ekonomskog rasta u SAD monetarna politika FED-a će sigurno ići ka smanjenju monetarne ekspanzije). Zbog svega toga, treba biti oprezan prilikom procena novog budžeta, ali najveći izazovi leže u niskom ekonomskom rastu (koji čak možda neće ni biti dostignut) i mogućnosti povećanja rashoda za otplatu kamata.

Prihodna strana budžeta

Projektovani prihodi su blago precenjeni. Poreski prihodi deluju realistično procenjeni, realno malo ispod nivoa onih u tekućoj godini (kada se u obzir uzmu procenjena inflacija od 4% iz Memoranduma Narodne banke Srbije i očekivani ekonomski rast od 1% BDP-a). Jedini prihodi koji su nominalno veći su akcize na naftne derivate – iako je to niski rast, da bi se on ostvario potrebno je nastaviti akcije markiranja goriva i druge mere protiv suzbijanja sive ekonomije tj crnog tržišta naftnih derivata. Iako je ova politika imala veliki fiskalni uspeh u ovoj godini, pitanje je da li su njeni efekti već iscrpljeni ili još postoji prostora za dalje unapređenje.

Neporeski prihodi, sa druge strane, su precenjeni. Najviše u proceni dobiti javnih preduzeća koja je duplirana i dobiti javnih agencija koja je povećana za trećinu. Imajući u vidu dosadašnje poslovanje javnih preduzeća, ove procene su veoma precenjene jer veliki broj njih egzistira na direktnim subvencijama države ili indirektnim pomaganjem, a još uvek su feud političkih partija, što se vidi kroz neprimenjivanje Zakona o javnim preduzećima.

Rashodna strana budžeta

Prvi pogled na predlog budžeta ukazuje na to da nikakve štednje nema. Ukupni rashodi budžeta su manji za samo 6 milijardi dinara. Smanjeni su rashodi za zaposlene usled smanjenja fonda zarada, kao i rashodi za kupovinu roba i usluga. Subvencije su smanjenje realno za oko 15% sa tim što su subvencije za privredu smanjenje za četvrtinu u realnim iznosima. Ovo je korak napred u odnosu na postojeće stanje i povezano je sa procesom privatizacije preduzeća u restrukturiranju – međutim imajući u vidu procenat smanjenja može se pretpostaviti da je deo ovih sredstava namenjen ovom procesu i da on neće biti u potpunosti okončan povlačenjem države već da će određeni deo ovih preduzeća ostati povezana sa budžetom. Politički pritisci koji su bili vidljivi i prošle godine (u vidu protesta radnika u preduzećima u restrukturiranju) se mogu pokazati kao veliki ispit za namere Vlade da spovede ekonomske reforme na koje se obavezala – ne treba zaboraviti da je cela godina prošla u prolongiranju ovih mera usled štrajkova i protesta. Pitanje je da li će Vlada imati snage da odoli ovom političkom pristisku ili ne. Ukoliko ne uspe, rashodna strana budžeta će morati da obezbedi još sredstava za subvencije. Ona se delimično mogu nadomestiti sredstvima iz Tranzicionog fonda koji je namenjen isplati zaostalih zarada i otpremnina radnicima u tim preduzećima kao što je to urađeno prošle godine, ali bi to imalo jako loše ekonomske posledice, uz ponovno odustajanje Vlade od usvojenih mera ekonomske politike usled političkih pritisaka.

Smanjenje transfera PIO fondu je računovodstvena fikcija nastala usled izmene visine doprinosa (stopa doprinosa za RFZO je smanjena sa 12,3% na 10,3% a doprinosa za PIO povećana sa 24% na 26%), iako je i smanjenje fonda penzija imalo veliki uticaj. Deficit PIO fonda (suma sredstava izdvojena iz republičkog budžeta za redovnu isplatu penzija je još uvek veća od ukupnog budžetskog deficita – 220 nasuprot 191 milijarde dinara). Istovremeno, transferi RFZO su duplirani u odnosu na prošlu godinu – što je isto posledica izmene stopa doprinosa. Međutim, tadašnje objašnjenje Vlade je pratilo argumentaciju da je moguće unutar tog sistema napraviti dovoljne uštede (najviše zbog smanjenja fonda zarada) da se nadomesti umanjenje prihoda, što se pokazalo nerealno kao što smo i tvrdili u našoj onovremenoj analizi.

Drugi problem za rashode budžeta čine javna preduzeća. Jedna ravan problema je moguća potreba za subvencijama zbog njihovog lošeg poslovanja. Većina javnih preduzeća je pod kontrolom političkih partija i ne služi generisanju profita nego čuvanju socijalnog mira i namirivanju političkih partija (kao ilustraciju, treba navesti da je samo jedno javno preduzeće dobilo direktora na javnom konkursu, kako predviđa Zakon o javnim preduzećima usvojen 2012). Fiskalni savet je upozorio na njihovo loše poslovanje, i posledice koji bi to moglo da ima po javne finansije. Najveći problem sada već tradicionalno predstavlja poslovanje Srbijagasa, ali mu se od skora približila i Elektroprivreda Srbije po lošim parametrima poslovanja. Ukoliko bi i EPS pao na teret budžeta, velika fiskalna konsolidacija bi bila potrebna da bi ujednačili prihodi i rashodi. Pored direktnih novčanih davanja putem subvencija, postoji izdavanje garancija je drugi kanal udara na budžet jer takve dugove isplaćuje država ukoliko preduzeće to ne može, što je bio čest slučaj sa Srbijagasom. Predlog budžeta predviđa izdavanje garancija od 681 miliona evra – i to najviše EPS-u (400 miliona) što se može barem delimično prevaliti na budžet, ali i 51 milion evra Železnicama Srbije, što će gotovo sigurno pasti na teret budžeta jer Železnice praktično zavise od subvencija. Ovde treba dodati pitanje Železare Smederevo, čija privatizacija je predviđena za ovu godinu. Najave rešavanja njenog problema su već dugogodišnje a naša analiza je pokazala kako Železara proizvodi znatno veće gubitke kada ima proizvodnju nego kada je nema. U slučaju da ne dođe do njenog preuzimanja, to će predstavljati novi neplanirani izdatak za budžet.

Predlog Zakona o budžetu nije dovoljno reformski – javna potrošnja je i dalje neumereno visoka, a veliki deo sredstava se troši neproduktivno. Budžetski deficit ostaje i dalje jako visok što će dovesti do daljeg rasta javnog duga što uskoro više neće biti održivo jer država putem budžeta troši skoro petinu novca (17%) više nego što ima. Neka rešenja jesu korak u dobrom pravcu, ali nažalost ne dovoljno dugačak tako da se čini da kaskamo u mestu. Ovakav kakav je, budžet će svakako morati da ide na rebalans krajem godine zbog mogućeg podbacivanja nekih predviđenih prihoda i povećanja rashoda.