istraživanja

Novi Zakon o udžbenicima - korak napred, dva koraka nazad

Situacija u sferi obrazovanja u Srbiji je dosta sumorna: đaci postižu slabe rezultate na PISA testiranju (oko 40% njih je funkcionalno nepis...
IZDVAJAMO

Rastom do stabilnosti - dostizanje političke i društvene stabilnosti u regionu Zapadnog Balkana putem omogućavanja viših stopa ekonomskog rasta

Reforme koje bi uvećale nivo ekonomskih sloboda u oblastima imovinskih prava i poslovne regulacije bi značajno uticale na povećanje stope ek...

Situacija u sferi obrazovanja u Srbiji je dosta sumorna: đaci postižu slabe rezultate na PISA testiranju (oko 40% njih je funkcionalno nepismeno) i Srbija neće učestvovati u narednom ciklusu testiranja, afere sa plagiranim doktorskim radovima nisu adekvatno rešene, afera Indeks još nije dobila sudski epilog… Dodatni nemir su uneli skorašnji studentski protesti (pa i okupacija pojedinih fakulteta), kao i štrajk prosvetnih radnika. Nedavno je izmenjen Zakon o visokom obrazovanju, a sada je predložen i novi Zakon o udžbenicima koji se trenutno nalazi na javnoj raspravi.

Ovaj Zakon je napisan sa željom da se prevaziđu neki od problema koji su u vezi su sa tržištem udžbenika. Najveći pojedinačni problem je, kako se navodi u Obrazloženju nacrta zakona, nizak kvalitet udžbenika. Drugi razlog za donošenje nove regulative je usklađivanje sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, u delu gde Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja preuzima ingerencije vezane za predlaganje udžbenika na odobravanje.

Ovaj zakonski predlog se sastoji od dobrih i loših rešenja, ali i propušta da odgovori na nekoliko važnih pitanja.

Među dobrim delovima predloga zakona se mogu izdvojiti sledeće mere:

  1. Udžbenici od sada moraju da imaju elektronski dodatak uz štampani tekst. Iako on u nekim izdanjima do sada jeste bio prisutan, to nije bilo pravilo za sve pa se očekuje da će to dovesti do većeg kvaliteta udžbenika jer će uneti dozu inovativnosti i obogatiti sadržaj. Pored toga, novina je i određivanje maksimalnog broja strana za udžbenike, što bi trebalo da doprinese rasterećivanju i sažimanju preopširnog gradiva.

  2. Obaveza za licenciranjem koje je do sada bilo neophodno je izostavljena (čak 77 izdavačkih kuća je dobilo licencu). Obzirom da prema Obrazloženju zakona nije došlo do povećanja kvaliteta udžbenika, to znači da je sistem licenciranja izdavača doživeo neuspeh i da je predstavlja samo nepotreban administrativni teret i trošak za izdavače.

  3. Sistem finansiranja udžbenika za osnovnu školu se značajno menja. Do sada su knjige dobijali svi đaci na početku školske godine neselektivno, bez analize kojim đacima su iz budžeta finansirani udžbenici potrebni. Na ovaj način dolazilo je do rasipanja resursa jer su udžbenike dobijali i đaci koji nisu imali potrebu za finansijskom podrškom, te su sredstva korišćena neefikasno. Ovaj sistem je prvo uveden u pojedinim lokalnim samoupravama, pre svega kao politička mera, pa je zatim isto tako uveden na teritoriji cele Republike, dok su troškovi ostali podeljeni između budžeta lokalnih samouprava i budžeta Ministarstva prosvete. Novopredloženi model predviđa podelu udžbenika finansiranih iz budžeta samo onim učenicima koji su slabijeg imovinskog stanja, odnosno kojima je potrebna takva podrška. To je ujedno i pravednije i efikasnije. Zakon predviđa da bi Ministarstvo prosvete trebalo bliže da odredi koji uslovi bi trebalo da budu zadovoljeni da bi se dodelio “besplatni” udžbenik. U narednoj godini je predviđena suma od 730 miliona dinara za te potrebe, što je identično sumi koja je izdvojena ove godine za taj program.

  4. Nedostatak udžbenika za srednje stručne škole je do sada bio veliki problem za pojedine škole ili smerove, jer usled malog broja đaka izdavači nisu bili finansijski zainteresovani za kreiranje ovih knjiga. Predlog zakona predviđa da od sada udžbenike mogu da predlože ne samo izdavači, nego i udruženja onih škola koje bi ih koristile, što bi trebalo da popravi situaciju sa dostupnošću adekvatnih udžbenika.

Sa druge strane, od loših strana ovog predloga zakona se mogu izdvojiti:

  1. Odluku o korišćenju udžbenika donosi nastavničko veće, i ti udžbenici su obavezni za sve nastavnike i đake tokom perioda od naredne 4 godine, nakon čega se udžbenici ponovo biraju. Ovo je značajno ograničavanje rada nastavnika: oni sada moraju da rade po udžbenicima koji možda ne odgovaraju njihovim metodama i načinima prenošenja znanja. Lako je zamisliti situaciju u kojoj se pojavljuju novi, inovativni udžbenici, pored postojećih, klasičnih. Nastavnici koji bi želeli da rade po novom udžbeniku od sada to neće smeti, već će biti primorani da se prilagode većini. Imajući u vidu starosnu strukturu zaposlenih i nedostatak odgovarajućeg sistema motivacije, ovakav scenario je vrlo verovatan.

    Dodatan problem predstavlja ograničenje raznovrsnosti udžbenika u opticaju: da bi neki udžbenik mogao da bude u upotrebi, potrebno je da se za njega odluče škole sa po najmanje 15% od ukupnog broja đaka. Time se značajno ograničavaju izbor i konkurencija među izdavačima, jer će teorijski biti moguće da se u upotrebi nađe najviše 6 udžbenika. Ova kvota će naročito pogoditi nove izdavače i nova izdanja udžbenika, jer je postavljeni prag izuzetno teško preskočiti i obezbediti 15% tržišta. Rezultat smanjene konkurencije ide na ruku jedino velikim proizvođačima udžbenika, dok će inovacije biti dramatično obeshrabrene što će se oslikati na nižem kvalitetu udžbenika. Četvorogodišnji period u kome se izabrani udžbenici moraju koristiti osigurava plasman izabranih izdavača i u tom vremenskom periodu ih štiti od konkurencije koja bi mogla da ponudi kvalitetnije i pristupačnije udžbenike.

  2. Uvodi se ograničenje cene udžbenika, odnosno biće određena maksimalna cena udžbenika i to samo za srednje stručne škole. Cenu će određivati Komisija na osnovu određenih parametara kao što su prosečni troškovi izrade udžbenika i prosečna marža izdavača. Ograničavanje cena u ekonomiji može biti relevantno ili nerelevantno, na gore (maksimalna) ili na dole (minimalna cena). Nerelevantno ograničavanje nema uticaj na tržišne učesnike, dok relevantno ograničavanje ima. Želja zakonodavca nije obrazložena, ali se može pretpostaviti da je ograničenje cene vezano za mogućnost zloupotrebe monopolskog položaja izdavača usled malih tiraža koji obeshrabruju učešće većeg broja izdavača.

    Sa obzirom na predviđene parametre, može se pretpostaviti da će doći do relevantnog ograničavanja cene. Pored trenutnog nedostatka motivacije izdavača da proizvode udžbenike za srednje stručne škole, jer im to nije isplativo, ovakvo ograničavanje cene moglo bi dodatno da obeshrabri sve koji pomisle da se oprobaju na tom tržištu. Umesto da udžbenici budu relativno skuplji ali i dostupni, njih neće ni biti (u tom slučaju javni izdavač je obavezan da izradi te udžbenike, što će se na kraju pokrivati subvencijama države ili iz prihoda izdavačkog preduzeća).

    Da bi se izbeglo stvaranje ili zloupotreba monopola na ovim tržištima, rešenje je da se smanje barijere pri ulasku na tržište (na primer, da se izbaci već pomenuta obaveza od 15% učešća na tržištu ili to da odabrani udžbenici moraju da se koriste najmanje 4 godine). Podsticanje učešća udruženja srednjih stručnih škola u kreiranju udžbeničkih sadržaja, uz postojeće rešenje da đaci ne moraju da poseduju udžbenike – ali da su oni dostupni u bibliotekama škola, takođe bi moglo da dovede do zadovoljavajućeg funkcionisanja tržišta.

Većina rešenja iz ovog predloga zakona ide u dobrom smeru, međutim, treba odgovoriti i na njegova loša rešenja. Moguće ispravke idu u smeru veće individualizacije odgovornosti i obaveza nastavnika prilikom odabira udžbenika. Nastavnicima treba omogućiti da sami odaberu koje udžbenike će njihovi đaci koristiti, a ne da im se to nameće preglasavanjem na nastavničkom veću. Posebno je negativan uticaj postavljanja visokog praga od 15% đaka koji bi morali da koriste neki udžbenik kako bi on mogao da bude u upotrebi – ovaj prag bi trebalo značajno smanjiti (na primer, u Hrvatskoj iznosi 10%) ili u najboljem slučaju – ukinuti. Vremenska obaveza korišćenja odabranog udžbenika tokom 4 godine predstavlja još jedno ograničenje – to znači da u tom periodu neće biti rada na novim udžbenicima nego će oni tek po isteku tog perioda biti dopunjeni ili će biti kreirani novi. Ograničavanje cena jedne kategorije udžbenika je poseban problem i neće dovesti do rešavanja problema, nego do njihovog gomilanja. Zato je potrebno ukazati na posledice ovih zakonskih odredbi kako bi one tokom javne rasprave bile izmenjene.